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推進林草治理體系和治理能力現代化——國家林業和草原局黨組書記、局長張建龍接受《瞭望》新聞周刊記者專訪

媒體:《瞭望》新聞周刊  作者:扈永順
專業號:于彥奇
2020/1/19 13:38:22

◇加快補齊制度短板,全面提升治理效能,把林草事業現代化建設不斷推向前進

◇堅持用改革的辦法推進林草治理體系和治理能力現代化

近日,國家林業和草原局公布了三江源國家公園體制試點區的一組數據:水源涵養量平均增幅6%以上,草地覆蓋度提高11%以上,產草量提高30%以上,環境質量持續提升,生態功能不斷強化。2020年,三江源國家公園將正式設立。

國家公園是我國建立自然保護地體系的總抓手。2019年,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》,標志著我國自然保護地進入全面深化改革的新階段。

自然保護地體系建設是我國生態文明建設的一部分。近年來,在黨和國家高度重視下,我國自然生態保護力度不斷加強,一些重要領域和關鍵環節改革得以破冰。2018年,新組建了國家林業和草原局,并加掛國家公園管理局牌子,生態保護修復的職責更加集中統一,治理能力不斷提升。

國家林業和草原局黨組書記、局長張建龍日前接受《瞭望》新聞周刊記者專訪時表示,林草治理體系是國家治理體系的組成部分,是建設生態文明和美麗中國的決定性因素。推進林草治理體系和治理能力現代化,是當前及今后全國林草系統的一項重大戰略任務。國家林草局將從國家戰略全局的高度,充分認識推進林草治理體系和治理能力現代化的意義,加快補齊制度短板,全面提升治理效能,把林草事業現代化建設不斷推向前進。

林草治理體系需要現代化

《瞭望》:我國林草資源的現狀是怎樣的?

張建龍:新中國成立后,國家始終將林草事業納入工作全局來謀劃與推動。早在1956年,毛澤東同志就發出了“綠化祖國”的偉大號召,并要求在一切可能的地方,均按規格種起樹來。改革開放后,國家更加注重發揮林草資源的生態功能,逐步加大生態保護修復投入力度。進入新世紀,又根據社會主導需求的變化,確立了以生態建設為主的林業發展戰略。十八大以來,黨中央提出了一系列推動林草事業發展的新理念新思想新戰略。

這些舉措有力推動了林草事業發展,我國林草資源持續增長,城鄉面貌和人居環境明顯改善。例如山西右玉縣70年來持續不懈開展植樹造林,森林覆蓋率由0.26%提升到56%。河北塞罕壩林場三代人奮戰50多年,累計營造人工林112萬畝。甘肅八步沙林場“六老漢”三代人苦干38年,治沙造林21萬多畝,等等,這樣的案例還有很多。

目前,我國森林覆蓋率由新中國成立初期的8.6%提高到了22.96%,森林資源持續增長,人工林保存面積穩居全球首位;全面停止了天然林商業性采伐,所有天然林實現休養生息;累計退耕還林還草5.15億畝,惠及4100萬農戶、1.58億農民;草原綜合植被覆蓋度達55.7%,濕地保護率達52.2%;荒漠化土地面積連續10多年凈減少,成為全球防治荒漠化的典范;建立各類自然保護地1.18萬處,占國土陸域面積18%、海域面積4.6%,大熊貓、朱鹮、藏羚羊、蘇鐵等珍稀瀕危物種得到有效保護;林產品供給能力明顯提升,成為世界上生產、貿易、消費第一大國。

《瞭望》:為什么要在當前提出推動林草治理體系和治理能力現代化?

張建龍:我國林草事業與祖國發展同頻共振,取得了舉世矚目的成就。但是建設美麗中國,實現生態良好,林草事業還有諸多短板。

總體來看,我國仍然缺林少綠、生態脆弱、生態產品短缺,與美麗中國的目標和人民群眾的期盼還有較大差距。

與發達國家相比,與建設生態文明的要求相比,我國林草事業發展水平仍然落后,林地產出率、科技貢獻率亟待提高。各種生態資源總量不足、質量不高、功能不強,自然生態系統的多種效益沒有充分發揮,林地、草地、濕地、沙地和物種蘊藏的巨大潛力沒有全面釋放,綠水青山沒有很好地轉化為金山銀山。特別是草原退化、濕地減少、物種滅絕、水土流失、風沙危害等生態問題嚴重,木材對外依存度超過50%,珍貴木材、木本油料等優質林產品供不應求。

一些地方資源破壞和生態退化的現象依然突出,制約經濟社會可持續發展。在貫徹山水林田湖草系統治理的要求中,林草工作的一些方面還沒有完全體現這一重要理念。有的重點生態工程建設任務比較單一,雖然治理重點突出,但是容易顧此失彼,影響治理成效。

出現這些問題,既有自然條件不利等限制性因素,也有林草治理體系和治理能力不強、不適應高質量發展等深層次原因。需要通過推進林草治理體系和治理能力現代化,在制度建設和治理能力上下功夫,著力構建統籌推進山水林田湖草系統治理的制度體系,發揮制度管根本、利長遠的作用,提升我國生態治理的能力和成效。

70年來,我國林草制度體系不斷健全,搭建起了林草制度的“四梁八柱”,這為推動林草治理體系和治理能力現代化提供了基礎。尤其是十八大以來,中央高度重視林草工作,在國有林區林場、集體林權制度改革,以及濕地保護、防沙治沙、天然林保護、自然保護地體系建設、國家公園試點等方面出臺了一系列制度方案,基本完成了林草改革的頂層設計,為推進林草治理體系和治理能力現代化奠定了堅實基礎。

將生態文明思想轉化為具體的林草制度

《瞭望》:從頂層設計看,對林草治理體系和治理能力的現代化提出了哪些要求?

張建龍:推動林草治理體系和治理能力現代化,是完善生態文明制度體系的要求。十八大以來,黨中央著眼建設生態文明和美麗中國的大局,把林草事業放在更加重要的位置。

林業建設是事關經濟社會可持續發展的根本性問題;發展林業是全面建成小康社會的重要內容,是生態文明建設的重要舉措;森林關系國家生態安全,要著力推進國土綠化,著力提高森林質量,著力開展森林城市建設,著力建設國家公園……這些戰略思想是習近平生態文明思想的重要內容,是指導林草事業改革發展的根本遵循。

堅持和完善生態文明制度體系,促進人與自然和諧共生。構建以國家公園為主體的自然保護地體系,健全國家公園保護制度;開展大規模國土綠化行動,筑牢生態安全屏障。這是十九屆四中全會《決定》的明確要求,也是全面深化林草改革、完善林草制度體系的重點任務。

統籌山水林田湖草系統治理,就要注重生態保護和治理的整體性、系統性、協同性。2018年機構改革,黨中央把監督管理各類自然保護地和草原的職能統一到林草部門,基本形成了統籌山水林田湖草系統治理的組織體系。十九屆四中全會進一步要求健全生態保護和修復制度,統籌山水林田湖草一體化保護和修復,加強森林、草原、濕地等自然生態保護。

推進林草治理體系和治理能力現代化,就是要完善和發展好這些基礎性制度。落實好這些戰略思想和決策部署,不僅要對組織體系進行全方位重構,而且要從思想觀念、體制機制、政策措施等方面進行系統性變革,切實將習近平生態文明思想全面轉化為具體的林草制度,更好地指導和推動生態文明建設與林草事業發展。

《瞭望》:如何準確把握推進林草治理體系和治理能力現代化的總體要求?

張建龍:根據十九屆四中全會《決定》精神,結合林草工作實際,推進林草治理體系和治理能力現代化的總體思路是:以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,認真踐行習近平生態文明思想,牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念,以全面深化改革為總抓手,以推動高質量發展為總要求,按照黨中央、國務院的系列決策部署,著力構建系統完備、科學規范、運行有效的林草制度體系,全面提升系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理的能力,為林草事業現代化建設提供堅實保障,更好地推動生態文明和美麗中國建設。

新時代全面深化林草改革,必須以推進林草治理體系和治理能力現代化為主軸,更加注重解決深層次的體制機制性問題,加快建章立制,著力構建和完善林草制度體系。更加注重改革的系統性、整體性、協同性,通過創新體制機制,完善政策措施,全面推進山水林田湖草系統治理。更加注重推動林草事業高質量發展,通過完善制度體系,提升治理效能,增強自然生態系統功能,促進多種效益充分發揮。更加注重制度執行和落實,及時將行之有效的制度上升為法律法規,切實將制度優勢轉化為治理效能。

用制度體系將目標落到實處

《瞭望》:如何將林草治理體系和治理能力現代化的總體要求落到實處?

張建龍:經國序民,正其制度。制度問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。當前和今后一個時期,推進林草治理體系和治理能力現代化,要緊密結合林草工作實際,著力完善和發展國土綠化制度、森林資源保護制度、國有林管理制度、集體林權制度、草原保護修復制度、濕地保護修復制度、荒漠化綜合治理制度、自然保護地保護管理制度、國家公園保護制度、資源利用監管制度。

落實國土綠化制度。充分發揮全民綠化的制度優勢,堅持數量和質量并重、質量優先,走科學、生態、節儉的綠化發展之路。

落實森林資源保護制度。堅持用嚴格的制度、高效的手段保護發展森林和野生動植物資源。

落實國有林管理制度,建立健全保護生態和改善民生雙贏的國有林管理體制機制。

落實集體林權制度,保持集體林地承包關系長久穩定。

草原保護修復方面,強化草原改革頂層設計,建立健全草原保護修復制度,緩解草原保護與利用的矛盾。

濕地保護修復方面,落實《濕地保護修復制度方案》,加快建立系統完整的濕地保護修復制度。

荒漠化綜合治理方面,落實《沙化土地封禁保護修復制度方案》,加快防沙治沙步伐。

落實自然保護地保護管理制度。全面落實《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》,對各類自然保護地進行統一管理、全面保護、系統治理。

落實國家公園保護制度。堅持國家公園統一設立、規劃和評估,推動建立統一規范高效的管理體制,實行中央政府直接管理或委托省級政府管理,組建統一管理機構,明確國家公園管理機構與地方政府相關職能部門的權責。

落實資源利用監管制度。牢固樹立綠水青山就是金山銀山理念,堅持集約節約、合理高效利用林草資源。

這十項制度,從我國林草工作實際出發,是推動林草事業發展的重要制度,具有方向性和引領性。要不斷完善和發展這些制度,在固根基、揚優勢、補短板、強弱項上下功夫,構建系統完備、科學規范、運行有效的制度體系,加強系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理,把我國林草的制度優勢更好轉化為治理效能,為實現林草事業高質量發展、建設生態文明和美麗中國提供有力保障。

需注意的是,將這些改革舉措全部落實到位,要下更大功夫,有的改革還需要進一步細化深化,改革過程中還會遇到許多新情況新問題。因此,決不能停下腳步,決不能有松口氣、歇歇腳的想法,必須以更大的力度、更實的舉措把改革不斷推向前進,堅持用改革的辦法推進林草治理體系和治理能力現代化。

不斷完善法律體系

《瞭望》:推動林草治理體系和治理能力現代化需要建立什么樣的法律體系?

張建龍:完善的法治是林草治理體系和治理能力現代化的重要標志。

從我國林草法治體系建設進程來看,1954年頒布的憲法就有關于森林的內容,1982年頒布的憲法對森林草原權屬、自然資源合理利用、珍貴動植物保護作出了規定,為林草領域立法提供了憲法依據。上世紀80年代以來,先后頒布實施了森林法、草原法、野生動物保護法、防沙治沙法、退耕還林條例等法律法規,形成了較為完善的林草法律法規體系,為依法保護管理林草資源提供了有力保障。同時,全國建立了完整的林業執法和草原監理隊伍,并始終堅持嚴格執法,嚴厲打擊破壞林草資源的違法犯罪行為。特別是近年來嚴肅查處秦嶺北麓西安境內違規建別墅、祁連山保護區生態破壞等大案要案,從嚴依法治理的力度不斷加大,對違法犯罪行為形成了強有力震懾。

2019年底,新修訂的《中華人民共和國森林法》經十三屆全國人大常委會會議表決通過,將國有林區林場改革、集體林權制度改革等實踐檢驗行之有效的改革舉措轉化為法律規范,為林業改革發展提供了法律保障。

目前,正在修訂草原法,制定濕地保護法、自然保護地法、國家公園法等法律,積極完善林草執法體制機制,廣泛開展林草法治宣傳教育,用最嚴格的制度、最嚴密的法治保護林草資源的局面進一步鞏固。

下一步,要改進立法理念,按照統籌山水林田湖草系統治理的要求,推動林草領域立法由注重保護管理單一自然資源向注重保護管理整個自然生態系統轉變,推動各類自然保護地由分散管理向統一管理轉變,增強生態保護修復的系統性、整體性和有效性。堅持立改廢并舉,加強自然保護地、國家公園、濕地、天然林保護等重要領域立法,完善已有法律法規,建立全面覆蓋自然生態系統、野生動植物保護和自然保護地的林草法律法規體系。理順行政執法體制,整合木材檢查、草原監理、森林植物檢疫、林草種苗等執法隊伍,推動國家公園等自然保護地統一執法,建立森林督查與執法協作機制。完善多部門聯合執法機制,發揮好森林公安作用,嚴厲打擊各類破壞林草資源的違法犯罪行為。加強執法監督和宣傳教育,增強法治觀念和法治思維,促進各方面自覺尊法學法守法用法。建立健全林草資源損害賠償和責任追究制度。

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